Por Bruno Lupio, para o site Nexo.
O Orçamento do governo federal disponível para cortes é reduzido. Se o vice-presidente Michel Temer vier a assumir a Presidência da República, irá se deparar com uma estreita margem de manobra. A maior parte do dinheiro está comprometida com despesas obrigatórias e vinculadas e com o pagamento de juros sobre a dívida.
As despesas obrigatórias, previstas em lei, incluem o pagamento de aposentadorias, pensões, salários de servidores e benefícios assistenciais, entre outros. Já as despesas vinculadas são áreas do Orçamento (saúde e educação) que recebem, obrigatoriamente, um percentual fixo das receitas.
O presidente da República não pode mexer nessas rubricas sem obter apoio do Congresso para reformas legais.
Em 2015, o governo federal arrecadou, no total, R$ 1,2 trilhão. Cerca de R$ 200 bilhões foram transferidos por repartição de receita a Estados e municípios. O R$ 1 trilhão que sobrou é a receita líquida do governo federal.
As despesas obrigatórias representam 87% desse valor. As despesas vinculadas, destinadas a saúde e educação, equivalem a 19,5%.
Os dois percentuais não podem ser somados pois parcela dos recursos vinculados serve para pagar uma despesa obrigatória: o salário de servidores.
Despesas obrigatórias#
Estes foram os percentuais de sua receita líquida que o governo federal gastou com despesas obrigatórias em 2015:
42% – Previdência Social
23% – Folha de pagamento dos servidores federais
22% – Outras despesas obrigatórias, como abono salarial, seguro-desemprego, benefícios da Lei de Assistência Social (renda para pessoas deficientes, inválidas ou idosas), desonerações e subsídios.
Os gastos acima não podem ser reduzidos por vontade única do presidente. Ele está impedido, por exemplo, de diminuir o valor das aposentadorias ou deixar de pagar servidores, sob o risco de ser contestado na Justiça.
Propostas para mexer nesses itens
Há duas formas de mudar a trajetória dessas despesas. Reduzir e extinguir benefícios ou alterar seu critério de reajuste anual. Ambas dependem de aprovação do Congresso.
O programa de governo alternativo apresentado pelo PMDB em outubro, intitulado “Uma ponte para o futuro”, propõe mexer nesses gastos alterando os critérios de reajuste.
Hoje, aposentadorias de até um salário mínimo, abono salarial, seguro-desemprego e benefícios assistenciais são corrigidos de acordo com o valor do salário mínimo. Que, por sua vez, é reajustado pela inflação do ano anterior mais a variação do PIB (Produto Interno Bruto) de dois anos antes. O PMDB propõe adotar outro critério de correção, mas não especifica qual.
Os salários dos servidores não estão submetidos a regras de reajuste anual. As eventuais correções são negociadas periodicamente pelos sindicatos das categorias com o Ministério do Planejamento.
Despesas vinculadas#
Há itens do Orçamento federal que recebem, obrigatoriamente, um percentual fixo das receitas anuais: saúde e educação.
Nesse sistema, o que determina o volume mínimo de recursos não é o destino do gasto, como salários ou reajustes, mas o tamanho da arrecadação. Se a economia vai bem e a arrecadação sobe, essa destinação aumenta. Se cai, o gasto mínimo diminui.
Saúde
Deve receber, neste ano, no mínimo 13,2% da receita líquida. O percentual está definido na Constituição e será elevado anualmente até 2020, quando alcançará 15%. Esse valor serve, inclusive, para o pagamento de servidores da saúde.
Se o governo quiser, ele pode destinar ao setor um valor superior ao mínimo. Em 2015, por exemplo, foram gastos 14,8% da receita líquida em saúde. Para evitar quedas no valor destinado em ano de recessão, o Conselho Nacional de Saúde pressiona para que o governo seja obrigado a gastar em saúde, no mínimo, o valor absoluto gasto no ano imediatamente anterior.
Educação
A Constituição determina que o governo federal destine à educação 18% da receita líquida dos impostos, já descontado o percentual transferido a Estados e municípios. Esse cálculo não inclui outras receitas do governo que não os impostos, como as contribuições sociais.
Os recursos devem ser destinados somente à rubrica MDE (manutenção e desenvolvimento do ensino), composta pela construção e manutenção de instalações, remuneração de professores, aquisição de material didático e transporte escolar. Ficam de fora, por exemplo, gastos com merenda, hospitais universitários e outros.
O gasto mínimo do governo federal com manutenção e desenvolvimento do ensino em 2015 equivaleu a 4,5% da receita líquida total (incluindo não somente aquelas provenientes de impostos).
Além disso, o governo federal deve destinar ao setor um terço do arrecadado com uma contribuição chamada salário educação mais uma complementação ao Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação) proporcional à arrecadação.
PMDB sugere desvinculação
O programa apresentado pelo PMDB propõe “acabar com as vinculações constitucionais estabelecidas”. Essa medida, segundo a legenda, ajudaria o país a superar o “impasse e a estagnação”. O texto sugere que, a cada ano, a sociedade e o parlamento elejam suas prioridades “conforme os recursos e as necessidades”.
Essa mudança só poderia ser feita por meio de emendas à Constituição, que necessitam do apoio de ⅗ dos deputados e senadores, em dois turnos. Um eventual governo comandado por Michel Temer enfrentará resistências se quiser acabar com as vinculações.
“Se essas despesas forem desvinculadas não será possível garantir o mínimo necessário para as políticas sociais”, diz Cléo Manhas, assessora da ONG Inesc (Instituto de Estudos Socioeconômicos), que se opõe à medida.
Em entrevista ao Nexo, o economista Marcos Lisboa pondera que “a prioridade não é desvincular gastos com saúde e educação, a prioridade é melhorar a eficácia desses gastos”.
A margem de manobra do governo#
O governo federal gastou 23% da receita líquida de 2015 de forma discricionária, ou seja, sob seu critério, já excluída a folha de pagamento. Órgãos do Legislativo e do Judiciário federal gastaram 1%, também sem considerar a folha.
Nesse percentual se incluem as despesas do governo para construir obras do Programa de Aceleração do Crescimento (4,5% da receita líquida), dentre as quais as do Minha Casa Minha Vida (2%), ou em políticas sociais como o Bolsa Família (2,7%).
É nessa parte do Orçamento que um presidente da República pode mexer de acordo com seu juízo político, restrito pelos compromissos contratuais de gestões anteriores e pelas pressões dos setores da sociedade afetados.
Por que a soma dá mais que 100%#
Somados, todos os percentuais de despesas realizadas em 2014 equivalem a 111% da receita líquida daquele ano. Isso significa que o governo federal gastou 11% a mais do que sua arrecadação líquida em 2015, sem contar os gasto com juros da dívida.
A meta fiscal original para 2015, antes de ser alterada pelo Congresso a pedido do governo, era obter um superávit primário de 1,2% do PIB. Isso equivale a 6,8% da receita líquida do ano passado.
