Após quatro meses de atraso, finalmente temos um orçamento aprovado para 2021. A disputa pelos recursos públicos tomou contornos dramáticos, porém, mais uma vez, as regras fiscais ficaram acima das necessidades da população. Estamos em finais de abril de 2021 com dois orçamentos concomitantes, ambos muito aquém do necessário para enfrentar as consequências das crises sanitária, econômica e social que afetam profundamente o Brasil.
De um lado, a Lei Orçamentária Anual (LOA 2021) que, além de ameaçar um apagão geral da máquina pública por insuficiência de recursos, apresenta cortes expressivos nas políticas sociais. De outro, um orçamento paralelo de enfrentamento da pandemia, estimado em R$ 100 bilhões, mais de seis vezes menor do que o aprovado no ano passado, apesar do crescimento contínuo da mortalidade decorrente do Sars-CoV-2, da fome, da pobreza e do desemprego.
Mas como chegamos até aqui? O Inesc preparou uma linha do tempo das principais decisões orçamentárias dos últimos meses.
Preâmbulo: é importante entender que o orçamento brasileiro é amarrado por regras fiscais que o impedem de realizar progressivamente direitos ou de responder a crises, como a provocada pelo novo coronavírus. Trata-se, principalmente, do Teto de Gastos, que congelou as despesas federais por 20 anos, até 2026, e da Lei de Resultado Primário, que estima anualmente quanto deve ser a relação receita-despesa, levando a cortes bimestrais quando as receitas estão abaixo do estimado. Em suma, não é possível aumentar gastos e, além disso, as despesas podem ser cortadas se há queda de receita – como quando uma crise econômica diminui a arrecadação.
O Estado de Calamidade Pública neutraliza as regras fiscais
Março a maio de 2020: foi declarado Estado de Calamidade Nacional como resposta à pandemia da Covid-19 e criado um Orçamento de Guerra. Estes instrumentos autorizam o Executivo a não cumprir a Lei de Resultado Primário, nem o Teto de Gastos e, consequentemente, a criar despesas para além do estimado na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2020. No total, foram autorizados R$ R$ 604,7 bilhões para um conjunto de medidas, como transferências a estados e municípios e apoio à saúde. Ao longo do ano, R$ 524,0 bilhões foram de fato gastos (ver Tabela 1). A principal ação a receber recursos foi a do Auxílio Emergencial, aprovada dia 30 de março pelo Congresso Nacional, fruto da mobilização da oposição e da sociedade civil. Para mais informações, veja o relatório do Inesc com o Balanço do Orçamento Geral da União de 2020 aqui.
Regras fiscais acima de tudo: o governo federal decreta o fim da pandemia
Abril de 2020: foi enviada a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2021 pelo Executivo ao Congresso Nacional. A LDO é a base para a LOA e deve ter, como seu nome diz, as diretrizes para a elaboração da lei orçamentária. Ela apontou que o governo não incluiria no orçamento o combate à pandemia como previsto pelo Inesc nesta análise.
Agosto de 2020: o Executivo encaminhou ao Legislativo a proposta de LOA para 2021 com erros, pois algumas despesas obrigatórias estavam subestimadas. O documento, seguindo o proposto pela LDO, mantém as regras fiscais e, para assegurar seu cumprimento, não destina recursos para a pandemia e apresenta expressivos cortes em gastos sociais. O Teto de Gastos passaria a ser a “âncora fiscal” do orçamento. O Inesc analisou a proposta aqui.
Atraso na aprovação do orçamento na compra de vacinas
Apesar da importância de discutir o orçamento para 2021, e de legalmente o Congresso Nacional ser obrigado a votar a LDO até 17 de julho e a LOA até 31 de dezembro de cada ano, isto não ocorreu:
Dezembro de 2020: o Congresso Nacional aprovou a LDO. Apesar de ela não conter qualquer espaço no orçamento para o combate à pandemia, ela impedia o congelamento de recursos para a compra de vacinas contra o novo coronavírus. Mas este dispositivo foi vetado pelo Executivo quando da sanção da LDO, que ocorreu em janeiro de 2021.
Dezembro de 2020: apesar do agravamento da crise sanitária, o governo não postergou o Estado de Calamidade ou o Orçamento de Guerra para 2021, impedindo que se continuasse com o afrouxamento de regras fiscais. Tal situação gerou automaticamente um problema, pois seria necessário criar novas formas de disponibilizar recursos extra orçamentários para enfrentar a crise. Por outro lado, foram autorizados, por meio de medidas provisórias, R$ 22,29 bilhões para a aquisição de vacinas, que começaram a serem gastos somente em 2021. Ou seja, em 2020, o governo não gastou recursos para a compra de imunizantes e ainda recusou um acordo proposto pela Pfizer que garantiria 70 milhões de vacinas ainda em dezembro.
Janeiro e fevereiro de 2021: em um cenário de aumento diário da mortalidade decorrente da Covid-19, o governo federal seguiu sem orçamento para a pandemia, priorizando pautas como a autonomia do Banco Central e a Reforma Administrativa. Contudo, houve autorização de R$ 2,8 bilhões à saúde por meio de Medida Provisória. Outras medidas se sucederam ao longo de março e abril de 2021, totalizando R$ 10,88 bilhões, como pode ser observado na Tabela 2.
Os puxadinhos e as chantagens
12 de março de 2021: é aprovada a Emenda Constitucional 109, conhecida como PEC Emergencial, que condicionou a aprovação de uma nova versão do Auxílio Emergencial à proibição de promoção funcional ou progressão de carreira de qualquer servidor ou empregado público. Ainda assim, os gastos com Auxílio Emergencial foram muito inferiores ao do ano anterior, caindo de R$ 322,00 bilhões para R$ 44,86 bilhões. Com a aprovação, o governo criou um crédito extraordinário para custear o Auxílio, cuja primeira parcela foi paga apenas em abril, com valores de R$ 150, R$ 250 ou R$ 375 – muito mais restritos que os de 2020, a despeito do agravamento da crise econômica, alta do preço dos alimentos e aumento do desemprego.
25 de março de 2021: após a aprovação da PEC Emergencial, a LOA finalmente entrou em discussão no Congresso e foi votada em 25 de março. O texto aprovado, porém, foi muito criticado por subestimar despesas obrigatórias e aumentar os recursos para emendas parlamentares. Desde 2020, estas emendas são em sua maioria de execução obrigatória – isto é, não podem ser cortadas pelo Executivo. Desta forma, o texto não poderia ser sancionado como estava, pois poderia causar uma paralisação da máquina pública, além de descumprir a meta de déficit primário estimada pela LDO e o Teto de Gastos, devido à subestimação das despesas obrigatórias.
Apesar desse aumento significativo de valores para emendas parlamentares, recursos para o enfrentamento à pandemia praticamente não foram adicionados pelos congressistas ao texto da LOA. Foi estimado apenas R$ 1,18 bilhão para apoio a ações de saúde, além de levar a outros cortes em gastos com a garantia de direitos, como analisou o Inesc.
Abril de 2021: crescem as tensões entre o governo federal e os parlamentares, pois ninguém queria assumir a responsabilidade pelo orçamento apresentado pelo Executivo e aprovado pelo Congresso Nacional. Para resolver o imbróglio, foi aprovado o Projeto de Lei do Congresso Nacional n° 2, que alterou a LDO para desobrigar o Estado a cumprir a Lei de Resultado Primário no que se refere aos recursos de combate à pandemia – o que poderia ter sido feito desde janeiro de 2021 com a prorrogação do Estado de Calamidade. Além disso, o PLN 02/2021 autorizou créditos extraordinários para medidas de enfrentamento à pandemia, como o Pronampe e o Benefício de Manutenção de Emprego e Renda. O governo promete R$ 5 bilhões para a primeira política e 10 bilhões para a segunda.
22 de abril de 2021: o Executivo sancionou a LOA 2021 com vetos – acordados com o Legislativo – para diminuir principalmente os valores destinados às emendas parlamentares. Entre os recursos vetados estão R$ 200 milhões que seriam utilizados para o desenvolvimento da vacina contra a Covid-19 no Brasil, além de cortes na saúde (veto de R$ 2,2 bilhões) e na educação (veto de R$ 1,1 bilhão e bloqueio de R$ 2,7 bilhões). O Censo corre risco de não ser realizado com os vetos de Bolsonaro. Ainda é possível que o Congresso Nacional reveja estes vetos.
Conclusões: temos um orçamento que não reflete a realidade e os recursos aprovados irão resultar na violação de direitos. As verbas para o enfrentamento da pandemia, além de insuficientes, seguem fora da LOA 2021, comprometendo sua transparência e monitoramento. Lamentável observar que nem o Executivo nem o Legislativo colocam como prioridade o enfrentamento à crise sanitária. O primeiro é obcecado pela manutenção das regras fiscais, ignora o sofrimento do povo e chantageia o Congresso. O segundo, para além da prioridade na responsabilidade fiscal, é preocupado com as eleições do ano que vem e está interessado nas emendas que poderão garantir votos.
