Por Eliana Graça, assessora política do Inesc
“Afinal, em que resultou o processo de participação da sociedade organizada no processo de elaboração do PPA?” Logo após o envio do projeto de lei do Plano Plurianual (PPA 2012-2015) ao Parlamento, esta é a pergunta que fica rondando nossos ouvidos. Uma resposta definitiva ainda não pode ser dada, mas há como elaborar considerações preliminares. Até porque não foi divulgado ainda o balanço de quais sugestões oriundas do Fórum Interconselhos foram incluídas no texto do projeto de lei. Para uma avaliação conclusiva é preciso esperar.
Em maio deste ano a Secretaria Geral da Presidência e o Ministério do Planejamento convidaram os representantes da sociedade civil com assento nos conselhos de políticas públicas e as organizações e movimentos nacionais para um debate em torno de pontos que supostamente deveriam compor a futura lei. O Inesc foi convidado e participou ativamente do debate. Foram dois dias de discussão entre 300 participantes indicados pelos conselhos e em torno de 100 pessoas representantes das organizações e movimentos da sociedade civil.
Os itens colocados para o debate tratavam da dimensão estratégica e da dimensão tática do planejamento governamental para os próximos quatro anos. Foram submetidos a críticas e sugestões a visão de futuro, os valores, os macrodesafios, os eixos e a questão regional dentro da perspectiva estratégica. Já o campo da tática era composto pelos programas temáticos, subdivididos por eixos e os objetivos propostos também relacionados aos eixos. Por fim também foram examinados os aspectos atinentes ao monitoramento e avaliação e à institucionalização da participação social no PPA.
Após a realização do evento foi criado um grupo de discussão virtual que alimenta a troca de informações entre os participantes do Fórum. Já foi disponibilizada uma síntese de todas as discussões e propostas feitas nos dois dias do evento. Mas o balanço do que foi efetivamente incorporado ao PPA ainda não foi disponibilizado e aguarda-se a proposta de participação na fase de monitoramento e avaliação do PPA 2012-2015.
Assim, numa primeira leitura do projeto encaminhado ao Parlamento pelo poder executivo o que se pode observar é que apenas o que se refere aos valores foi incorporado ao texto da lei. O restante, que foi objeto de discussão no Fórum Interconselhos, está presente somente na mensagem presidencial que encaminha o projeto de lei ao Legislativo. Não faz parte do texto da lei.
No projeto de lei os sete valores se transformaram em seis diretrizes. Foi suprimido o valor “democracia” como item específico. Durante o Fórum foram sugeridos nove outros valores. Nenhuma das sugestões foi absorvida pelos encarregados de dar redação final ao projeto de lei. Já na Mensagem Presidencial, os valores estão transcritos da mesma forma que constavam na versão apreciada pelo Fórum. Ou seja, somente sete.
No caso da dimensão estratégica, presente somente na mensagem, os macro desafios sofreram alterações. Aos dez previstos anteriormente, que foram objeto de discussão apenas um foi acrescentado, sendo que o Fórum propôs mais vinte sete itens a serem incluídos ou em substituição no rol dos grandes desafios a serem enfrentados como estratégia pelas ações governamentais, no seu conjunto. Aos 10 macrodesafios existentes anteriormente foi acrescentado um referente à Ciência, Tecnologia e Inovação, que não consta da relação de propostas feitas durante o Fórum, conforme a síntese disponibilizada no grupo de discussão. Deve ser resultado das discussões internas ao próprio governo.
Os outros itens da dimensão estratégica estão presentes na mensagem presidencial de outra forma, mais dispersa, mais difícil de identificação. Já a dimensão tática, também presente na mensagem, ressalta os programas temáticos como a principal via de concretização dos objetivos e desafios a alcançar. Os 60 programas temáticos previstos foram transformados em 65, no projeto de lei. O que se percebe é que alguns foram substituídos, alguns simplesmente retirados e outros ganharam uma nova nomenclatura. E houve os acréscimos e as fusões. Além dos programas temáticos, o PPA cria também mais duas classificações para os programas de governo: chamados de Gestão e Manutenção e de Operação Especiais.
O projeto de lei expõe, em seus anexos, todos os programas temáticos com seus indicadores, objetivos e iniciativas. As ações que concretizam as iniciativas, só serão explicitadas nas respectivas leis orçamentárias anuais. No entanto, as metas físicas estão presentes de forma regionalizada dentro de cada iniciativa. Por isso, diferentemente do que consta no PPA vigente, não há metas físicas e nem metas financeiras, por ação, para os quatro anos correspondentes. Essa foi uma questão que mereceu muita discussão durante a realização do Fórum Interconselhos. O ministério do Planejamento insistia na necessidade de descolar a discussão do PPA da discussão orçamentária. Para a equipe do planejamento o importante são os produtos entregues à sociedade e não o quantitativo de recursos alocados para executar as ações e alcançar os objetivos propostos.
Recentemente, na audiência pública realizada pela Comissão Mista de Orçamento sobre o PPA, a ministra Miriam Belchior ressaltou a importância da posição do governo de discutir a proposta do PPA sem vinculação com o orçamento. Para nós, saber quanto se gasta ou se os valores alocados pelo Parlamento estão sendo executados é uma boa maneira de monitorar se as previsões contidas no PPA estão sendo implementadas. Não há como separar as duas coisas. Elas fazem parte do ciclo orçamentário previsto na Constituição e estão ligadas em um só processo.
A volumosa mensagem presidencial de 278 páginas contrasta com o sintético texto da lei de seis páginas. O problema é que a mensagem presidencial não faz parte dos anexos do referido projeto de lei. É lógico que a mensagem é um documento oficial da Presidência da República na sua relação com o Parlamento. Mas ela não tramita como parte integrante do projeto. Tão logo a lei do PPA seja aprovada com seus anexos ela perderá importância. Por isso seria fundamental que pelo menos partes centrais dos compromissos assumidos (como macrodesafios, eixos, visão de futuro e outros) para os próximos quatro anos compusessem o texto da lei. Fariam parte do pacto que será estabelecido para a aprovação da lei do PPA. E o Parlamento pudesse discutir as estratégias e táticas do governo.
O que se pode inferir dessas primeiras anotações, ainda que em caráter preliminar, é que o processo de participação na elaboração do PPA 2012-2015 foi insuficiente para convencer os gestores da necessidade de considerar as sugestões elaboradas pela representação da sociedade. Ainda não foi desta vez que as opiniões foram consideradas, pelo menos nos aspectos elencados acima.
Não se pode concluir pelo fracasso do processo, mas se pode refletir sobre a sua fragilidade. A avaliação feita pela organização do Fórum Interconselhos ouvindo os participantes concluiu pela insuficiência dos dois dias para se discutir assuntos tão densos. Em torno de 50% dos/as participantes não concordou com a carga horária proposta para o volume de conteúdos abordados. Ainda assim, aqueles dois dias foram muito proveitosos e permitiu um processo de troca entre os representantes da sociedade. Opiniões diferentes foram confrontadas, negociadas e resultaram boas sínteses. Proporcionaram boas reflexões entre os/as participantes. Resta agora uma grande expectativa de que o Governo Dilma realize o compromisso, firmado a partir do princípio da participação explicito no artigo 16 do texto do projeto de lei, que o Poder Executivo promoverá a participação da sociedade no processo de monitoramento dos programas do PPA 2012-2015.
Este compromisso já começa a se concretizar. O Inesc recebeu o convite para participar de uma vídeo conferência por meio do sistema Interlegis no próximo dia 13 de outubro. Com a presença dos ministros da Secretaria Geral e do ministério do Planejamento, será feita a devolução dos resultados do Fórum Interconselhos. Na ocasião será também apresentada uma proposta de monitoramento do PPA para os próximos quatro anos.
