O Brasil ampliou expressivamente os recursos destinados à transformação ecológica, mas a forma de financiamento e a distribuição de seus benefícios levantam questões sobre justiça climática e prioridades do gasto público. É o que aponta a nota técnica “Fundo Clima e Eco Invest: desafios para o financiamento da Transformação Ecológica”, do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc). A análise reconhece a importância da expansão do financiamento, mas alerta para os custos do endividamento, o uso de receitas do petróleo e a concentração do recurso público em instrumentos que estimulam investimentos privados com critérios frágeis de seleção.
Dividido em três partes, o levantamento traz dados sobre o aumento exponencial dos recursos para o Fundo Clima e o Programa Eco Invest, detalha como ocorreu a expansão desses valores após 2023 e analisa os custos deste fomento em relação aos reais benefícios à pauta climática e à sociedade brasileira. Segundo a Nota Técnica, o modelo que utiliza recursos públicos para atrair a participação do setor privado e direcionar o capital a projetos desta natureza é inovador e relevante, desde que o apoio público, altamente subsidiado, mantenha o foco em ações com comprovação explícita sobre o seu potencial de transformação da economia como propõe o Plano de Transformação Ecológica (PTE).
“O Brasil está se endividando por causa do clima e, também por essa razão, os critérios de escolha do que efetivamente precisa ser apoiado devem estar verdadeiramente comprometidos com soluções coerentes aos desafios econômicos globais à superação de desigualdades historicamente construídas”, resume Alessandra Cardoso, assessora política do Inesc e autora da Nota Técnica.
No cenário internacional, a contração de dívidas é o principal sistema de financiamento de países em desenvolvimento para enfrentar a crise climática. Segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em 2023, os empréstimos responderam por 73% do financiamento público climático internacional, equivalentes a US$ 75,6 bilhões, e por 67% em 2024, ou US$ 68,5 bilhões. O Inesc relaciona esse quadro à insuficiência do cumprimento das obrigações de financiamento dos países desenvolvidos previstas no Acordo de Paris.
“Quando o financiamento climático internacional é oferecido majoritariamente na forma de dívida, os países em desenvolvimento precisam assumir custos adicionais em dólar para enfrentar uma crise pela qual têm responsabilidade desigual. Isso precisa entrar na discussão sobre justiça climática”, avalia Alessandra.
Crédito concentrado
No Brasil, as dotações do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima) passaram de R$ 4,36 bilhões acumulados entre 2010 e 2022 para R$ 83,25 bilhões entre 2023 e 2026. Considerando o montante previsto para 2027 por meio do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) haverá outros R$ 54,67 bilhões, elevando o total de dotações de 2023 a 2027 a R$ 137,92 bilhões.
Do total, 99,98% estão vinculados a financiamentos reembolsáveis, enquanto apenas 0,02%, ou R$ 24,37 milhões, destinam-se a políticas públicas não reembolsáveis, como é o caso do “Programa cidades verdes resilientes”. Ou seja, novos recursos não ampliam a capacidade de implementar programas e ações cada vez mais necessários e urgentes ao enfrentamento aos extremos climáticos.
E, por mais que a maior parte dos financiamentos preveja retornos de médio e longo prazo pagos por projetos que captam esses recursos, uma parte muito pequena do crédito subsidiado chega aos estados e municípios. Segundo o Inesc, dos R$ 21,08 bilhões contratados na parcela do Fundo Clima operada pelo BNDES entre 2023 e outubro de 2026, R$ 708,8 milhões – cerca de 3% – tiveram governos locais como tomadores.
Composição dos recursos
A expansão do Fundo Clima está associada a instrumentos de dívida e a receitas do petróleo. Entre 2023 e 2026, foram emitidos US$ 5,5 bilhões em Títulos Soberanos Sustentáveis, aproximadamente R$ 26,4 bilhões, direcionados ao fundo. A nota também identifica, no painel da Comissão de Financiamentos Externos (Cofiex), duas operações de captação externa relacionadas ao financiamento climático: uma de US$ 1 bilhão junto ao Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (BAII) e outra, de US$ 1,66 bilhão, envolvendo organizações de fomento internacional como o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) para o apoio ao Fundo Clima. Esses valores se referem a operações identificadas pelo estudo e não, necessariamente, a desembolsos já realizados.
Os recursos do petróleo também têm se tornado uma importante fonte de financiamento do Fundo Clima. Em 2026, foram destinados R$ 3,34 bilhões provenientes da capitalização do Fundo Social. Para 2027, a previsão é utilizar R$ 22,41 bilhões obtidos por meio da antecipação de receitas futuras do petróleo. Na prática, isso significa utilizar hoje recursos públicos provenientes de uma exploração petrolífera que ainda não aconteceu, comprometendo receitas que só seriam arrecadadas nos próximos anos.
Mobilização de capital privado
O Programa Eco Invest, iniciativa do Governo Federal para mobilizar investimentos privados — especialmente de capital estrangeiro — em projetos sustentáveis de longo prazo no país, acumula R$ 48,13 bilhões em dotações orçamentárias durante o período de 2024 a 2027, incluindo o valor previsto no PLOA para o Fundo Clima.
Neste modelo de financiamento, em vez de apenas emprestar dinheiro diretamente, o governo realiza leilões entre os bancos que competem pela maior capacidade de alavancagem e impacto. Deste modo, as instituições financeiras vencedoras são as conseguem oferecer maior disponibilidade de multiplicar o recurso público recebido, de forma subsidiada, pela União.
O Inesc questiona a capacidade de alavancagem e impacto como critérios isoladamente decisivos para a vitória das instituições financeiras nos leilões. A nota técnica alerta que a seleção dos bancos para obter o capital subsidiado do governo deveria estar condicionada a empréstimos com impactos climáticos e sociais explicitamente provados.
A análise sintética dos projetos selecionados pelos bancos se concentrou no primeiro leilão do Eco Invest. Dados públicos do Monitor Eco Invest trazem 65 projetos, dos quais 64 são relativos ao primeiro leilão. Os projetos analisados somam R$ 26,38 bilhões em investimentos públicos e privados, dos quais R$ 4,04 bilhões capital público catalítico. Na visão do Inesc, esses recursos públicos subsidiados deveriam ser alocados pelos bancos para incentivar projetos privados com alto impacto social ou ambiental, ainda que com pouca atratividade financeira e maior risco.
Entre os 64 projetos, 18 estão no eixo temático de Infraestrutura verde e adaptação. Entre eles, 14 projetos eram de edificações privadas (10 imóveis residenciais e 4 para empresas), cuja justificativa climática era um selo de eficiência, como é o caso das certificações EDGE, LEED ou ASG.
“O caso demonstra a fragilidade de critérios e a existência de uma elevada discricionariedade dos bancos na seleção dos projetos apoiados”, explica Alessandra. “Os recursos subsidiados para o clima podem estar chegando em ativos com retorno comercial próprio, que tradicionalmente acessam o mercado de crédito”, acrescenta.
Foram 10 imóveis residenciais financiados, sendo a maior parte dos empreendimentos voltada ao público de alto padrão, segundo pesquisas de mercado feitas pelo Inesc. Já os quatro projetos industriais compreendem: dois novos empreendimentos hospitalares do Hospital Albert Einstein (Santander, a R$ 420 milhões); a expansão de uma fábrica da Eurofarma (Itaú e Santander, num total de R$ 619 milhões); e uma nova fábrica do Grupo Boticário. Na camada de dados, esses quatro projetos estão enquadrados na mesma atividade elegível dos empreendimentos residenciais.
“O desafio não é apenas ampliar o volume de recursos para o clima, mas garantir que esse financiamento responda às necessidades da população. Quando o Estado assume custos de endividamento e concede crédito subsidiado, é fundamental demonstrar quais benefícios ambientais e sociais serão entregues, especialmente para quem mais sofre com os eventos climáticos extremos”, conclui a assessora política do Inesc.
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TIPO DE INVESTIMENTO |
PARTICIPAÇÃO | VALOR |
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Edificações privadas |
63% |
R$ 2,56 bilhões |
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Energia e saneamento |
37% |
R$ 1,48 bilhão |
| Total das parcelas detalhadas | 100% |
R$ 4,04 bilhões |
Nota: o estudo apresenta o total do eixo como aproximadamente R$ 4 bilhões. As parcelas detalhadas somam R$ 4,04 bilhões; os percentuais são os informados pelo Inesc.
Fonte: Inesc, nota técnica “Fundo Clima e Eco Invest: desafios para o financiamento da Transformação Ecológica”.
