O seminário “Petróleo, Transição e Nova Economia”, realizado pelo Inesc nos dias 5 e 6 de agosto, encerrou, em Brasília, com o debate sobre como estados e municípios podem reduzir sua dependência econômica e fiscal dos combustíveis fósseis e construir estratégias de diversificação adaptadas às diferentes realidades regionais.
Sob o tema “Além da dependência fiscal dos combustíveis fósseis: reforma tributária e diversificação econômica de baixo carbono nos estados brasileiros”, o evento articulou os impactos do novo sistema tributário, as possibilidades de reindustrialização verde e a necessidade de converter vantagens energéticas e receitas temporárias em desenvolvimento duradouro.
Com mediação de Nicolas Lippolis, diretor-executivo do Centro de Estudos de Finanças e Desenvolvimento (CEFD), o painel contou com a participação de Lucas Ramalho, secretário-executivo adjunto do Conselho de Desenvolvimento Econômico Social Sustentável; Rodrigo Octávio Orair, diretor da Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária do Ministério da Fazenda; Laurice Souza, secretária de Gestão Tributária e Fiscal do município de Maricá; Gutemberg Dias, professor do Departamento de Geografia da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte; e João Marcelo Abud, especialista em financiamento climático do Instituto E+ Transição Energética.
Cenário atual da dependência dos combustíveis fósseis
Neste contexto de dependência, Nicolas Lippolis destacou três movimentos que se cruzam no cenário atual. O primeiro é o fato de determinados estados e municípios estarem reféns das receitas geradas pelo petróleo – vulnerabilidade que já se tornou evidente em territórios afetados pela queda da produção ou pela oscilação dos preços internacionais. O segundo envolve as oportunidades abertas pela economia de baixo carbono, distribuídas de maneira desigual pelo país e, portanto, dependentes de estratégias territoriais próprias. E o terceiro é a reforma tributária, que altera os instrumentos historicamente utilizados pelos governos subnacionais para atrair investimentos e exige uma nova concepção de política de desenvolvimento regional.
Na avaliação do mediador, construir uma nova economia requer ir além da preservação da renda petrolífera por meio de royalties e fundos soberanos. Embora esses instrumentos cumpram funções importantes de estabilização e poupança intergeracional, o desafio central é transformar os recursos disponíveis em novas cadeias produtivas, capacidades tecnológicas e empregos qualificados. Para isso, seria necessário evitar que regiões abundantes em energia renovável permaneçam apenas como exportadoras de eletricidade, enquanto a tomada de decisões e a agregação de valor continuam concentradas em outros centros econômicos.
A partir dessa análise, o painel buscou responder como a reforma tributária modifica a capacidade de estados e municípios conduzirem políticas de desenvolvimento; quais instrumentos poderão substituir os incentivos associados ao ICMS; como utilizar estrategicamente o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional; e de que forma construir mecanismos de governança, participação social e condicionamento dos investimentos para impedir a formação de novos enclaves econômicos.
Industrialização e agregação de valor como caminhos para a transição
Abrindo as exposições, Lucas Ramalho, secretário-executivo adjunto do Conselho de Desenvolvimento Econômico Social Sustentável, defendeu que o Brasil não conseguirá alcançar um novo patamar de desenvolvimento sem recuperar sua capacidade industrial. Ao relembrar os sucessivos ciclos econômicos baseados na exploração de matérias-primas, argumentou que o país corre o risco de atravessar também os ciclos do petróleo, do nióbio e das terras raras sem romper com a condição de exportador de produtos pouco elaborados.
Na visão de Lucas, a transição não deve ser pensada apenas a partir daquilo que substituirá o petróleo, mas do tipo de estrutura produtiva que o Brasil pretende construir. O país precisaria transformar vantagens naturais em capacidades industriais, ampliando a complexidade da economia, agregando valor internamente e evitando que tecnologias, investimentos e empregos qualificados continuem sendo produzidos no exterior.
Nesse contexto, apresentou a ideia de um “bioestado”, modelo de desenvolvimento baseado na organização de cadeias industriais a partir da biomassa, da biodiversidade e da capacidade produtiva do setor rural brasileiro. A proposta não se limita aos biocombustíveis: inclui materiais de origem renovável, produtos químicos, bioplásticos, medicamentos, alimentos e soluções aplicadas à construção civil. O objetivo seria utilizar ciência e tecnologia para converter a capacidade biológica do país em uma plataforma de industrialização e inovação.
Lucas também relacionou essa perspectiva às missões da Nova Indústria Brasil. Em sua avaliação, a política industrial orientada por desafios sociais permite articular agregação de valor, segurança alimentar, fortalecimento do Sistema Único de Saúde, soberania e desenvolvimento territorial. Para produzir resultados concretos, no entanto, essa estratégia deveria incorporar agricultores familiares, cooperativas, extrativistas, povos indígenas, comunidades ribeirinhas e trabalhadores da reciclagem às cadeias de valor, evitando que a transição reproduza a concentração de renda e de oportunidades.
Reforma tributária redefine os instrumentos de desenvolvimento regional
Na sequência, Rodrigo Octávio Orair, diretor da Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária do Ministério da Fazenda, apresentou a lógica do novo sistema tributário e suas implicações para estados e municípios. Segundo ele, os benefícios concedidos por meio do ICMS tiveram relevância em momentos anteriores da política regional, mas se transformaram, ao longo do tempo, em uma guerra fiscal predatória que reduziu as bases de arrecadação sem assegurar investimentos, empregos ou vínculos produtivos duradouros.
Ao explicar o problema, Rodrigo destacou que a tributação na origem estimulou os estados a concederem benefícios para atrair ou reter empresas, ainda que muitos desses empreendimentos gerassem pouca atividade econômica local. A possibilidade de estados vizinhos oferecerem vantagens semelhantes produziu uma disputa permanente, na qual as empresas ampliaram seu poder de barganha e os governos perderam receitas sem alterar significativamente a distribuição regional do desenvolvimento.
A reforma, segundo ele, modifica essa lógica ao transferir a tributação para o destino, fazendo com que a arrecadação acompanhe o lugar em que o bem ou o serviço é efetivamente consumido. O novo Imposto sobre Bens e Serviços será administrado conjuntamente por estados e municípios, ao mesmo tempo que os incentivos fiscais associados ao ICMS serão gradualmente encerrados.
Como contrapartida, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional passa a oferecer um instrumento alternativo para financiar políticas estaduais. Rodrigo explicou que os recursos crescerão progressivamente entre 2029 e 2043, quando deverão alcançar R$ 60 bilhões anuais. Embora seja chamado de fundo nacional, sua execução ocorrerá de forma descentralizada: cada estado definirá sua própria política de desenvolvimento, respeitando as possibilidades previstas constitucionalmente.
O desenho proposto permite utilizar os recursos em infraestrutura, logística, pesquisa, desenvolvimento tecnológico, serviços e apoio a diferentes atividades econômicas. Para Rodrigo, essa flexibilidade pode substituir uma política baseada em renúncias tributárias por estratégias mais transparentes e orientadas a projetos estruturantes. A distribuição também tende a favorecer proporcionalmente os estados com menor nível de desenvolvimento, invertendo a concentração observada no sistema atual.
Ao tratar especificamente das regiões dependentes do petróleo, o diretor esclareceu que a reforma não altera os royalties. A mudança mais importante está na tributação do consumo. Municípios que conseguirem transformar a riqueza petrolífera em renda, emprego e dinamismo econômico poderão ampliar sua arrecadação no novo sistema; aqueles que não diversificarem sua base produtiva permanecerão mais vulneráveis. Assim, o desenvolvimento local deixa de ser apenas um objetivo desejável e passa a influenciar diretamente a sustentabilidade fiscal dos territórios.
Planejamento territorial e coordenação institucional como desafios da transição
Na sequência, Lawrice Souza, secretária de Gestão Tributária e Fiscal de Maricá (RJ), compartilhou a experiência do município fluminense na administração das receitas provenientes da exploração de petróleo. Segundo ela, a criação do Fundo Soberano de Maricá partiu do reconhecimento de que os royalties representam uma fonte extraordinária e temporária de recursos, incapaz de sustentar, por si só, o desenvolvimento local no longo prazo. A partir desse entendimento, o município passou a estruturar mecanismos voltados à preservação de parte dessas receitas e ao financiamento de investimentos capazes de fortalecer a economia local para além da atividade petrolífera.
Lawrice destacou que esse processo exigiu mudanças na cultura de planejamento da administração pública, incorporando uma visão de longo prazo à gestão fiscal. Em sua avaliação, os recursos oriundos do petróleo precisam ser utilizados como instrumentos para ampliar a capacidade produtiva dos territórios, estimular novas atividades econômicas e criar condições para que futuras gerações encontrem uma economia menos vulnerável às oscilações do mercado internacional de petróleo. Nesse contexto, ressaltou que a reforma tributária reforça ainda mais a necessidade de diversificar as bases econômicas municipais, uma vez que a capacidade de gerar renda, consumo e atividade produtiva passará a exercer papel cada vez mais relevante para a arrecadação dos entes subnacionais.
Territórios energéticos inteligentes
Dando continuidade ao debate, Gutemberg Dias, professor do Departamento de Geografia da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN), trouxe a perspectiva de um estado que combina forte dependência da indústria petrolífera com uma das maiores concentrações de empreendimentos eólicos e solares do país. Segundo ele, a possibilidade de expansão da exploração na Margem Equatorial reacendeu expectativas de crescimento econômico e aumento da arrecadação no Rio Grande do Norte, mas também exige uma reflexão sobre o risco de aprofundar um modelo baseado na dependência de atividades extrativas.
Para o pesquisador, o principal desafio não está apenas na convivência entre fontes fósseis e renováveis, mas na ausência de integração entre essas diferentes agendas. Atualmente, observou, petróleo, energia eólica, energia solar e hidrogênio verde são planejados de forma independente, sem uma estratégia capaz de articular esses setores em favor do desenvolvimento territorial. Essa fragmentação, em sua avaliação, limita a capacidade de transformar o potencial energético do estado em uma política consistente de industrialização, inovação e geração de empregos qualificados.
Como alternativa, Gutemberg apresentou o conceito de “territórios energéticos inteligentes”, baseado na articulação entre diferentes fontes de energia, infraestrutura, universidades, empresas, centros tecnológicos e políticas públicas. Segundo ele, a transição energética não deve ser compreendida apenas como a substituição de uma matriz por outra, mas como um processo mais amplo de transformação econômica e territorial, capaz de diversificar a base produtiva e ampliar a retenção de riqueza nos próprios territórios. Para isso, defendeu maior integração entre planejamento energético, política industrial, formação de mão de obra, inovação tecnológica e fortalecimento de fornecedores locais.
Ao abordar a expansão das energias renováveis, o professor também alertou para a necessidade de evitar a reprodução de problemas já observados na indústria petrolífera. Em sua avaliação, empreendimentos eólicos e solares também geram impactos ambientais, sociais e econômicos que precisam ser incorporados ao planejamento público. Segundo ele, a ausência de políticas industriais associadas à expansão dessas fontes faz com que estados como o Rio Grande do Norte continuem exportando energia sem desenvolver cadeias produtivas locais, mantendo uma lógica de especialização produtiva pouco capaz de promover desenvolvimento regional.
Desafios da transição para uma economia de baixo carbono são históricos
Encerrando as apresentações, João Marcelo Abud, especialista em financiamento climático do Instituto E+ Transição Energética, ampliou a discussão ao relacionar a transição para uma economia de baixo carbono aos desafios históricos da estrutura produtiva brasileira. Segundo ele, reduzir a dependência dos combustíveis fósseis exige criar atividades econômicas capazes de substituir não apenas a arrecadação tributária, mas também as divisas, os empregos e a dinâmica produtiva atualmente sustentados pela exploração e exportação de petróleo.
Na avaliação de João, o Brasil reúne condições particularmente favoráveis para liderar um processo de industrialização de baixo carbono. A elevada participação de fontes renováveis na matriz elétrica, aliada ao potencial para produção de biocombustíveis, biomassa e hidrogênio de baixo carbono, oferece vantagens competitivas que podem atrair novos investimentos industriais. No entanto, advertiu que essas oportunidades somente produzirão desenvolvimento se forem acompanhadas por políticas públicas capazes de estimular cadeias produtivas mais complexas e intensivas em tecnologia.
Ao analisar os efeitos da reforma tributária, João destacou que o fim da guerra fiscal modifica profundamente a forma como estados e municípios disputarão investimentos. Sem a possibilidade de recorrer amplamente à renúncia tributária, os territórios precisarão fortalecer atributos como infraestrutura, capacidade institucional, planejamento, qualificação profissional e ambiente de negócios. Nesse cenário, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional surge como um instrumento estratégico para financiar projetos estruturantes capazes de ampliar renda, consumo e arrecadação de forma sustentável.
O especialista também chamou atenção para a diferença entre descarbonizar a indústria existente e construir uma nova base industrial de baixo carbono. Enquanto a primeira estratégia busca reduzir as emissões de atividades já instaladas, a segunda envolve a criação de novas cadeias produtivas relacionadas ao refino de minerais críticos, à produção de fertilizantes, ao aço de baixa emissão, ao hidrogênio de baixo carbono e a outros segmentos capazes de agregar valor às vantagens naturais brasileiras. Para que esse processo resulte em desenvolvimento, argumentou, é indispensável que os investimentos estejam condicionados à geração de valor local, ao fortalecimento de fornecedores nacionais, à expansão das pequenas e médias empresas e à criação de empregos qualificados.
Redução aos combustíveis fósseis não significa apenas substituir fontes de energia
Ao longo do painel, ficou evidente que reduzir a dependência fiscal dos combustíveis fósseis exige muito mais do que substituir fontes de energia ou criar novos mecanismos de financiamento. As diferentes exposições convergiram para a necessidade de fortalecer a capacidade de planejamento dos estados e municípios, articulando reforma tributária, política industrial, financiamento, inovação, infraestrutura e desenvolvimento territorial em uma estratégia comum.
Também se consolidou a percepção de que a abundância de recursos naturais e de energia renovável, embora represente uma vantagem importante, não garante, por si só, desenvolvimento econômico. Transformar esses ativos em cadeias produtivas diversificadas, capazes de gerar conhecimento, tecnologia, empregos qualificados e arrecadação permanente, depende da atuação coordenada do Estado e da construção de políticas públicas de longo prazo.
Ao encerrar o seminário, o quarto painel sintetizou um dos principais consensos construídos ao longo dos dois dias de debates: a transição para uma nova economia somente será bem-sucedida se vier acompanhada de uma transformação estrutural da base produtiva brasileira. Mais do que reduzir a dependência do petróleo, trata-se de criar condições para que a riqueza gerada hoje pelos recursos naturais financie um modelo de desenvolvimento capaz de combinar justiça social, sustentabilidade ambiental e maior autonomia econômica para os territórios brasileiros.
