Na tarde do primeiro dia do seminário “Petróleo, Transição e Nova Economia”, promovido pelo Inesc, o segundo painel aprofundou um dos instrumentos apontados como estratégicos para reduzir a dependência econômica e fiscal do petróleo: a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis. Sob o tema “Reforma dos Subsídios aos Combustíveis Fósseis: um instrumento para uma nova economia?”, especialistas de organizações internacionais, sociedade civil e governo debateram como reorientar incentivos econômicos hoje destinados aos combustíveis fósseis para fortalecer uma transição energética justa, planejada e alinhada a um novo modelo de desenvolvimento.
Com mediação de Victoria Santos, gerente de Energia e Indústria do Instituto Clima e Sociedade (iCS), o painel reuniu Guilherme Barbosa Checco, secretário-executivo adjunto do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima; Jonas Kuehl, consultor sênior de políticas públicas do International Institute for Sustainable Development (IISD); Paula Osório, associada do Programa de Diplomacia Energética da Transforma Global; Amanda Ohara, assessora para Energia da Presidência da COP30; Cássio Cardoso Carvalho, assessor político do Inesc; Arlene Costa Nascimento, auditora-chefe da AudSustentabilidade do Tribunal de Contas da União (TCU); e Matias Cardomingo, subsecretário de Desenvolvimento Econômico Sustentável do Ministério da Fazenda.
Ao longo do debate, os participantes convergiram em um entendimento de que reformar os subsídios aos combustíveis fósseis não significa apenas retirar incentivos econômicos de um determinado setor. Trata-se de uma oportunidade para reorganizar prioridades de investimento público, reduzir distorções econômicas e criar condições para acelerar uma transição energética capaz de conciliar desenvolvimento econômico, justiça social e enfrentamento da crise climática.
Victoria Santos destacou que, embora a discussão sobre a reforma dos subsídios esteja presente nas negociações internacionais há mais de uma década, o tema ganha novo impulso diante da necessidade de transformar compromissos climáticos em ações concretas. Segundo ela, compreender como os diferentes países estruturam seus incentivos econômicos é condição essencial para construir caminhos próprios de transformação, respeitando as especificidades nacionais e regionais.
A reforma dos subsídios como instrumento de transformação
Abrindo as exposições, Guilherme Barbosa Checco, secretário-executivo adjunto do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima, defendeu que o debate sobre subsídios deve ser compreendido como parte de uma transformação econômica mais ampla. Para ele, revisar incentivos econômicos é um instrumento importante, mas insuficiente se não estiver articulado a uma estratégia nacional de desenvolvimento.
Nesse contexto, destacou o Plano de Transformação Ecológica, coordenado pelo Ministério da Fazenda, como o principal marco institucional atualmente em construção para orientar essa agenda no Brasil. Segundo Guilherme, o plano busca integrar políticas econômicas, ambientais e industriais, demonstrando que a agenda ambiental deixou de ocupar uma posição periférica para se tornar elemento estruturante das estratégias de desenvolvimento.
O representante do Ministério do Meio Ambiente também apresentou duas iniciativas atualmente em andamento no governo federal. A primeira decorre da auditoria conduzida pelo Tribunal de Contas da União (TCU) sobre subsídios prejudiciais ao meio ambiente, realizada a partir dos compromissos assumidos pelo Brasil no Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal. Entre os desdobramentos desse trabalho está a construção de um diagnóstico nacional dos subsídios ambientalmente danosos, que deverá subsidiar futuras revisões desses incentivos.
A segunda iniciativa é a elaboração do chamado Mapa do Caminho para o Afastamento dos Combustíveis Fósseis, processo coordenado por diferentes ministérios após determinação do presidente da República. Segundo Guilherme, a proposta deverá estabelecer diretrizes para orientar o debate nacional sobre a redução gradual da dependência dos combustíveis fósseis, prevendo participação social e articulação entre diferentes áreas do governo.
Apesar da importância dessas iniciativas, Guilherme ressaltou que a reforma dos subsídios não representa uma solução isolada. Questões como o Fundo Clima, o Fundo Social do Pré-Sal, as novas fronteiras de exploração petrolífera e o próprio financiamento da transição energética também precisarão integrar esse processo.
Experiências internacionais e os desafios para a América Latina
Na sequência, Jonas Kuehl, consultor sênior de políticas públicas do International Institute for Sustainable Development (IISD), apresentou um panorama internacional sobre a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis. Segundo o especialista, o tema ocupa espaço nas agendas multilaterais desde 2009, mas continua enfrentando dificuldades para transformar compromissos políticos em reformas estruturais.
Ao explicar como o instituto classifica os subsídios aos combustíveis fósseis, Jonas destacou que eles vão muito além dos aportes financeiros diretos dos governos. Também incluem benefícios tributários, mecanismos de controle de preços, transferências indiretas e a assunção, pelo poder público, de riscos que normalmente caberiam ao setor privado.
Com base em estudos internacionais, o consultor argumentou que esses incentivos frequentemente beneficiam de forma desproporcional grupos de maior renda, enquanto alternativas mais eficientes de proteção social – como transferências diretas de renda e tarifas sociais – podem oferecer melhores resultados para as populações vulneráveis.
Jonas também chamou atenção para o elevado custo de oportunidade desses subsídios. Recursos atualmente destinados à manutenção dos combustíveis fósseis poderiam financiar investimentos em saúde, educação, infraestrutura e outras políticas públicas estratégicas. Como exemplos, apresentou experiências da Indonésia e da Zâmbia, onde reformas nos subsídios permitiram ampliar investimentos em áreas prioritárias.
Ao analisar os principais obstáculos enfrentados internacionalmente, destacou três fatores recorrentes: o receio de impactos sociais decorrentes do aumento dos preços da energia, a resistência de grupos econômicos beneficiados pelos incentivos e os desafios institucionais para construir mecanismos alternativos de proteção às populações afetadas. Apesar dessas dificuldades, defendeu que reformas bem planejadas, acompanhadas por medidas compensatórias e ampla comunicação com a sociedade, tendem a produzir resultados positivos.
O especialista também apresentou a Coalizão para a Eliminação Gradual dos Incentivos aos Combustíveis Fósseis (COFFIS), iniciativa internacional voltada à construção de inventários nacionais, ao aumento da transparência sobre esses incentivos e ao planejamento gradual de reformas adaptadas às realidades de cada país.
Complementando essa perspectiva, Paula Osório, associada do Programa de Diplomacia Energética da Transforma Global, defendeu que a América Latina precisa construir seus próprios critérios para avaliar e reformar os subsídios aos combustíveis fósseis. Segundo ela, modelos desenvolvidos por países do Norte Global nem sempre respondem às especificidades econômicas, sociais e energéticas da região.
Para Paula, um dos principais desafios consiste justamente na construção de inventários nacionais consistentes. Ao comparar diferentes bases de dados internacionais com levantamentos realizados no Brasil e na Colômbia, ela demonstrou que existem diferenças significativas tanto na quantidade quanto na classificação dos subsídios identificados, evidenciando a necessidade de metodologias adaptadas às realidades nacionais.
A especialista ressaltou ainda a importância da articulação entre diferentes ministérios, da padronização dos critérios utilizados para identificar subsídios e da elaboração de mapas de caminho que conciliem responsabilidade fiscal, segurança energética e proteção às populações mais vulneráveis. Segundo ela, a experiência latino-americana demonstra que reformas graduais, acompanhadas de planejamento e coordenação institucional, apresentam maiores chances de sucesso do que mudanças abruptas.
A agenda internacional e os caminhos para o Brasil
Na sequência, Amanda Ohara, assessora para Energia da Presidência da COP30, apresentou os avanços da agenda internacional relacionada à transição para longe dos combustíveis fósseis.
Segundo Amanda, a COP30 buscou inaugurar uma nova etapa voltada à implementação prática dos compromissos climáticos, aproximando governos, instituições e sociedade civil da construção de soluções concretas. Nesse contexto, destacou a elaboração dos chamados Mapas do Caminho, documentos que deverão orientar diferentes países na implementação de estratégias para reduzir sua dependência dos combustíveis fósseis.
Ao abordar especificamente a reforma dos subsídios, Amanda destacou que esses incentivos distorcem os sinais econômicos entre diferentes fontes de energia, dificultando a competitividade das alternativas de baixo carbono. Com base em dados apresentados durante sua exposição, ressaltou que apenas uma pequena parcela dos recursos destinados aos subsídios beneficia efetivamente a população de menor renda, enquanto a maior parte concentra-se entre grupos economicamente favorecidos.
Para a representante da Presidência da COP30, a revisão desses incentivos constitui um dos primeiros passos para construir uma transição energética justa, ordenada e equitativa, permitindo que países avancem em seus próprios processos de transformação sem depender exclusivamente de consensos multilaterais.
Na sequência, Cássio Cardoso Carvalho, assessor político do Inesc, aproximou o debate da realidade brasileira ao destacar a importância de diferenciar os subsídios destinados à produção daqueles voltados ao consumo de combustíveis fósseis. Segundo ele, essa distinção é fundamental porque cada categoria produz efeitos distintos sobre a economia e exige estratégias específicas de reforma.
Ao tratar dos subsídios à produção, explicou que eles reduzem custos e riscos para empresas do setor por meio de incentivos fiscais, regimes especiais, créditos tributários e aportes diretos de recursos públicos. Para o pesquisador, esses mecanismos acabam estimulando novos investimentos na exploração de combustíveis fósseis, prolongando uma dependência econômica que precisa ser enfrentada no contexto da transição energética. Já os subsídios ao consumo incidem diretamente sobre preços como os da gasolina, do diesel e do gás de cozinha e, por isso, não podem ser eliminados abruptamente sem considerar seus impactos sociais.
Com base no monitoramento realizado pelo Inesc ao longo dos últimos nove anos, Cássio observou que a redução dos subsídios ao consumo registrada entre 2023 e 2024 demonstrou que esses incentivos podem, sim, ser revistos de forma gradual. No entanto, lembrou que o agravamento dos conflitos internacionais e seus reflexos sobre os preços da energia levaram o governo federal a retomar parte desses mecanismos em 2025 e 2026, evidenciando que decisões dessa natureza são influenciadas não apenas por questões fiscais, mas também por fatores sociais e geopolíticos.
Na avaliação do assessor, o ponto de partida para uma reforma consistente deve ser a ampliação da transparência. Apesar dos avanços recentes, como a criação de instrumentos voltados ao acompanhamento dos subsídios, ele ressaltou que ainda existem grandes dificuldades para identificar e mensurar benefícios tributários e renúncias fiscais destinados ao setor energético, o que limita o debate público sobre o tema.
Além do diagnóstico, Cássio defendeu a definição de prioridades para orientar a revisão desses incentivos. Segundo ele, subsídios que não cumprem função social evidente, geram elevados custos fiscais e beneficiam setores tecnologicamente consolidados poderiam ser revistos com maior rapidez. Citou como exemplo o Repetro, cujo debate, em sua avaliação, deve considerar o estágio de desenvolvimento da indústria nacional. Ao mesmo tempo, ponderou que incentivos relacionados à proteção de populações vulneráveis exigem tratamento diferenciado, de modo que uma eventual reforma preserve mecanismos de proteção social e seja construída com ampla participação da sociedade.
Transparência e coordenação institucional
A contribuição de Arlene Costa Nascimento, auditora-chefe da AudSustentabilidade do Tribunal de Contas da União (TCU), veio com os resultados da auditoria conduzida pelo órgão para avaliar a implementação, pelo Brasil, dos compromissos assumidos no Marco Global da Biodiversidade de Kunming-Montreal. Antes de abordar os achados da fiscalização, explicou o papel institucional do Tribunal, destacando que sua atuação consiste em acompanhar a correta aplicação dos recursos públicos e verificar o cumprimento de normas e compromissos assumidos pelo Estado brasileiro, sem interferir na formulação das políticas públicas.
Segundo Arlene, a auditoria constatou que, embora existam mecanismos consolidados para avaliar subsídios sob a perspectiva econômica e fiscal, o país ainda carece de uma estrutura capaz de identificar, monitorar e revisar esses incentivos considerando seus impactos ambientais. Essa lacuna, afirmou, dificultava o cumprimento da Meta 18 do Marco Global da Biodiversidade, que prevê a identificação e redução gradual de subsídios prejudiciais ao meio ambiente.
Entre os principais encaminhamentos da fiscalização estão a elaboração de um plano de ação para estruturar esse processo no âmbito do governo federal, a incorporação de critérios ambientais às avaliações de subsídios e o fortalecimento da coordenação entre os órgãos responsáveis pela agenda. Para a auditora, o trabalho realizado pelo TCU já contribuiu para impulsionar avanços institucionais, mas ainda há um longo caminho para consolidar mecanismos permanentes de avaliação e revisão desses incentivos.
Condicionalidades e justiça fiscal
Encerrando o painel, Matias Cardomingo, subsecretário de Desenvolvimento Econômico Sustentável do Ministério da Fazenda, ampliou a discussão ao situar a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis dentro de uma agenda mais ampla de justiça fiscal, transformação ecológica e desenvolvimento sustentável.
Segundo Matias, o debate não deve se restringir aos incentivos destinados ao setor de combustíveis fósseis, mas alcançar o conjunto dos gastos tributários brasileiros e as contrapartidas esperadas para a utilização de recursos públicos. Em sua avaliação, benefícios concedidos a diferentes setores econômicos precisam ser analisados não apenas sob a ótica do impacto fiscal, mas também pela sua capacidade de promover ganhos sociais, econômicos e ambientais.
O subsecretário ressaltou que a ampliação da transparência sobre os gastos tributários, conduzida pelo Ministério da Fazenda nos últimos anos, permitiu que a sociedade passasse a discutir uma parcela significativa dos recursos públicos que historicamente permanecia fora do debate. Para ele, essa discussão deve evoluir para a definição de condicionalidades claras, capazes de vincular incentivos públicos a objetivos estratégicos relacionados à transformação ecológica, à redução das desigualdades e ao desenvolvimento econômico.
Nesse contexto, destacou instrumentos como a taxonomia sustentável, apontando-a como uma ferramenta capaz de orientar políticas públicas e investimentos privados a partir de critérios pactuados entre diferentes setores da sociedade. Segundo Matias, utilizar essas referências para orientar incentivos econômicos representa uma oportunidade de fortalecer a capacidade do Estado de induzir transformações estruturais.
Ao comentar o caso dos subsídios aos combustíveis fósseis, reconheceu que situações excepcionais, como conflitos internacionais e choques nos preços da energia, podem exigir respostas emergenciais do poder público. No entanto, defendeu que essas medidas sejam acompanhadas por instrumentos capazes de preservar a neutralidade fiscal, como mecanismos de tributação sobre lucros extraordinários, evitando ampliar desigualdades e assegurando que os custos da transição sejam distribuídos de forma mais equilibrada.
Ao longo das discussões, tornou-se evidente que a reforma dos subsídios aos combustíveis fósseis ultrapassa a dimensão estritamente energética. O tema envolve escolhas sobre política industrial, justiça fiscal, proteção social, competitividade econômica e planejamento do desenvolvimento. Apesar das diferentes perspectivas apresentadas, os participantes convergiram na avaliação de que transparência, coordenação institucional e definição de critérios claros para a revisão dos incentivos são condições essenciais para que o Brasil avance rumo a uma economia menos dependente dos combustíveis fósseis.
Mais do que propor a eliminação imediata dos subsídios, o painel apontou a necessidade de construir um processo gradual, tecnicamente fundamentado e socialmente pactuado, capaz de reorientar os recursos públicos para atividades alinhadas à transição ecológica e à redução das desigualdades. Nesse sentido, o debate reforçou que a reforma dos subsídios constitui não apenas uma agenda fiscal, mas uma oportunidade para repensar o papel do Estado na construção de uma nova economia.
